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梅素賢:東北地區優化營商法治環境中的政府責任研究

時間:2019-03-15 13:00:11    來源:    編輯:編輯部    瀏覽次數:

一、目前東北地區營商法治環境存在的主要問題

(一)簡政放權的“含金量”不足,事中事后監管服務不到位。政府、市場、社會三者間的權責與邊界還不清晰,一些本該直接放給市場和社會的審批事項,仍在政府體系內部打循環。比如有些投資類項目只需在縣級發展改革部門核準或備案,但環評等手續還需要到市級甚至省級有關部門辦理。有些審批權下放得不恰當,對基層承接能力考慮不足,致使下放的審批事項要么大量積壓,要么又“反委托”給上級部門代為審批,時間拖得更長。政府部門創新服務的意識和能力還不強,重審批、輕監管,重處罰、輕服務。有些市縣政務大廳授權不充分、運行不規范,仍然存在“人進事不進、事進權不進”的問題。投資領域審批雖經壓縮,但各種審批“要件”、程序和環節繁多,審批時間較長。商事管理制度改革不徹底,市場主體“退出難”的問題未得到很好解決。企業與政府溝通的渠道不順暢,企業的利益訴求還缺少有效的表達反映途徑。一些干部不適應、不作為現象比較突出,怕擔責任、怕冒風險、不愿作為成為少數地方官員的普遍心態。
(二)一些惠企政策落地存在障礙,民營企業市場準入限制仍然較多?;萜笳叩姆⒉記闌貢冉戲稚?,公開形式單一,市場主體知曉度不高,尤其在執行層面還存在不及時、不具體、不連續、不到位等突出問題,極大地抑制了政策紅利效應發揮。不少民營企業反映,各級在落實支持中小微企業發展上,多是照搬上級政策文件,很多時候看到了政策,無法享受;看到了空間,無法進入;看到了機會,無法把握。中小企業在市場準入以及獲取各類生產要素等方面仍然面臨一些不合理的差別待遇,占補平衡指標很難爭取,用地難成為制約項目落地的重要瓶頸。某房地產企業反映,小區內部的水電氣熱工程原本應由開發商承擔,但現實中這些項目必須交由原來的壟斷企業經營。否則,相關職能部門在工程后期驗收和提供配套服務等方面不給予放行。

(三)涉企收費依然較多,中介服務市場有待進一步規范。東北地區企業每百元主營業務收入中的成本普遍高于全國平均水平,企業“五險一金”的負擔總額占到職工工資的40%以上,擠壓了企業贏利空間。“收費養人”的問題在一些基層部門仍然存在,各類涉企檢查收費和??鉅廊喚閻?,企業反映強烈。各種認證、評估、檢查、檢測等中介服務收費不規范,標準不公開,廣為社會詬病。許多企業反映,“紅頂中介”還普遍存在,一些涉及刻章、照相等簡單業務,也必須要到指定的服務機構辦理,且收費較高,群眾意見很大。

二、進一步優化營商法治環境中政府責任的建議

(一)深化簡政放權改革,切實提高管理水平。堅持市場優先和社會自治原則,抓好改革頂層設計,深入開展各領域改革關聯性和耦合性研究,切實做到各項舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰,發揮出行政審批體制改革的整體合力。建立完善行政審批動態評估、管理和調整機制,用有力的“放”和有效的“管”,進一步提高放權的協同性、聯動性,對擬設定的行政審批事項,建立合法性審查制度,防止出現審批事項邊減邊增、先減后增;對確需保留的審批事項,要認真進行方式流程再造,切實做到前置條件減少、審批手續簡化、審批時間縮短。在人才、經費、技術、裝備等方面給予基層更多保障,確?;隳芄喚擁米?、管得好,努力提高簡政放權的“含金量”。
(二)加快推進“互聯網+政務服務”,有效提升優化服務效能。堅持把加快推進“互聯網+政務服務”作為深化放管服改革的關鍵之舉,提高政府感知群眾期盼、回應社會關切、服務公眾需求的能力。進一步優化再造服務平臺,推進實體政務大廳與網上服務平臺融合,推動服務事項跨地區遠程辦理、跨層級聯動辦理、跨部門協同辦理。打通數據壁壘,實現各部門、各層級、各業務系統數據信息互聯互通、充分共享,最大程度做到“數據多跑路,群眾少跑腿”。
(三)打破部門利益化格局,穩步推進中介機構健康發展。借鑒推廣沿海等地“中介超市”經驗做法,積極引導政府投資項目以競價方式選擇中介機構,促進中介服務市場公平競爭、良性健康發展。堅持推進政社分開,不斷深化事業單位和中介組織改革,深入整治“紅頂中介”,打破“中介性質、行政?;?、行業壟斷”的部門利益化格局。完善中介市場清退淘汰機制,將中介誠信狀況與登記機關監管、銀行授信、政府招投標等掛鉤,倒逼中介機構提高服務質量。

(四)大力推進綜合執法改革,加強和規范市場監管?;杓拇ǖ鵲鼐?,探索推進內貿流通領域綜合執法體制改革,有序整合省、市、縣三級市場和質量監管、商務、食藥監等多部門職能,組建統一的綜合行政執法部門,實現“一支隊伍管執法”,破解“九龍治水”困局。建立完善省、市、縣三級執法聯動響應和協作機制,實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認,消除監管盲點,降低執法成本。全面推行“雙隨機、一公開”監管工作機制,注重與信用聯合懲戒、行政處罰量化尺度和處罰程序標準化建設等配套政策相結合,遏制權力“任性”,消除設租尋租空間,不斷提升監管的公平性、規范性和有效性,努力打造常態化、規范化、制度化的事中事后監管新模式。

(五)切實放寬市場準入,促進民間投資回穩向好。堅持以加快推進非公有制經濟市場準入機制改革為突破口,創造更加靈活寬松的民間投資方式,喚醒沉睡的民間投資。按照“非禁即入”原則,積極消除各種隱性壁壘,對法律法規未明確禁止的產業和領域,積極鼓勵和支持民間投資進入;對預期有收益或通過收費補償可以獲取收益的基礎性公共項目,堅持向民間資本全面開放。建立健全重點投資項目聯系機制,做到“一個項目、一套班子、一抓到底”,充分做好項目落地服務保障工作,進一步培育和提振民間投資信心。

(六)加大治亂減負力度,提升穩增長內生動力。堅持把清理整治涉企亂收費作為穩增長、促改革的切入點,認真抓好減輕企業負擔各項工作。繼續推進涉企收費制度改革,進一步清理規范涉企行政事業性收費和經營服務性收費,健全完善收費目錄清單動態調整機制,并及時向社會公布,切實做到“涉企收費進清單、清單之外無收費”。大力推進國有資本收益劃撥支持社保工作,拓展社會保險基金收入渠道,盡快拿出適當降低企業養老、醫療、住房公積金繳費比例的具體辦法,保持企業合理的負擔水平。加強部門執法檢查聯動,突出發揮審計監督作用,形成規范涉企收費、減輕企業負擔的長效機制。適時開展好第三方評估,及時整改存在問題,不斷提高企業減負工作的針對性和有效性。

(七)破解要素瓶頸制約,助推市場主體活力釋放。完善工業用地出讓制度,在招拍基礎上,支持彈性出讓、先租后讓、長期租賃等多種供地方式。加快做好工業用地確權工作,堅持在符合用地規劃和產業政策的前提下,積極研究解決民營企業租用集體建設土地手續問題,增強企業融資抵押能力。進一步推進電價市場化改革,完善煤電價格聯動機制,推動電力直接交易和跨省跨區電力交易,降低電力價格;推進流通體制改革,探索“商貿+互聯網+物流”新模式,促進商貿業與物流業融合發展。
(八)全面推進金融創新,提升服務實體經濟的能力和水平。加快發展多層次資本市場,積極支持符合條件的企業通過資本市場上市、發行票據和債券籌集資金,重點推進一批高新技術企業和高成長型企業在創業板上市,穩步拓展融資渠道。堅持把區域股權交易市場作為發展多層次資本市場的重要組成部分,重點圍繞“新興產業+股權價值”?;睦チ笠島徒鶉諂笠等諍戲⒄?,創新服務產品,為中小微企業提供更多的全天候、全方位、一站式金融服務,滿足各類中小微企業多樣化的融資需求。深化銀行機構與稅務部門合作,推動“銀稅互動”良性循環發展,將企業的納稅信用、納稅貢獻轉化為有價值的融資成本,解決誠信納稅企業缺抵押、少擔保、難以獲得銀行資金支持的難題。進一步鼓勵和支持做強省級、做大市級、做實縣級融資性擔?;?,提升為中小企業融資擔保的能力。加強對影子銀行、同業業務、理財業務的管理,全面清理不必要的資金“通道”和“過橋”環節,促進各類資金與實體企業直接對接,降低財務成本。
 (九)理順管理體制機制,加快開發區轉型升級步伐。進一步理順開發區與地方政府的關系,突出招商引資和項目服務職能,在嚴格落實機構編制前提下,支持開發區根據管理需要,自主設置組織機構,形成權責一致、運轉高效的組織架構。按照“一縣一區、一區多園”的原則,認真組織對各市縣管理的省級開發區進行優化整合,提升整體建設質量。深化招商引資方式改革,瞄準產業定位,靈活采取多種招商形式,在引進資金的同時,更加注重引進先進技術、管理經驗和人才智力。進一步在拉長產業鏈上做文章,加強園區專業化配套和關聯產業載體建設,不斷提高產業空間對新興產業的保障支持力度。學習借鑒天津自貿區“一枚印章管審批”等經驗做法,進一步深化投資審批制度改革,優化外商投資企業設立程序,提升對外開放水平。
(十)深化人才科技體制改革,積極營造創新創業環境氛圍。堅持人才優先發展理念,改進黨管人才方式方法,進一步做好人才發展規劃和人崗匹配工作,積極為高層次人才落地搭建政策平臺,最大限度實現專其能、致其力、盡其用。合理擴大高校和科研院所在選人用人、經費使用、職稱評定、薪酬分配等方面的自主權,完善科研人員創業創新的股權激勵政策,加大對重大專利和發明創造獎勵力度,提高知識和腦力等要素參與收入分配的比例。著力解決科技與經濟“兩張皮”問題,進一步深化科技成果轉化體制改革,強化法規制度保障和稅收減免支撐,既注重調動高校、科研院所成果轉化積極性,又注重突出企業成果轉化主體地位,真正讓市場主體“動”起來、科技人員“富”起來、科技成果“活”起來,推進大眾創業、萬眾創新。 
(十一)優化城鄉公共服務,凝聚投資置業吸引力。認真落實綠色發展理念,持續推進環境?;ず橢衛砉ぷ?,加強區域聯防聯動體系建設,積極打造天藍、地綠、水清的宜居環境。加大交通、教育、醫療等公共服務投入,加強和創新社會治理,有效化解各種“城市病”,加快推進特色鮮明、富有活力的新型城鎮化進程。借力京津冀協同發展,積極開展與京津之間產業對接,加速現代物流、電子商務、文化旅游、健康養老、物聯網、大數據等現代服務產業發展,建設方便快捷的生活置業環境。
(十二)全面建立政府法律顧問制度。市場經濟實質上是法制經濟,政府是特殊的市場經濟主體,一方面政府要依法行政,另一方面政府還是法制的制定者,為此優化營商環境必須加快法治政府建設,而全面建立政府法律顧問制度,是加快法治政府建設中的有效途徑。

(十三)強化效能監督,狠抓政策落地落實。各級政府要把優化營商環境納入行政效能監察工作重點,緊緊圍繞責任落實、任務分解、組織推動、工作實效等內容,認真開展各項涉企政策督導落實,狠抓懶政怠政專項整治。堅持“正推”和“倒逼”相結合,激勵和約束相結合,把營商環境優化增比進位指標列入各級黨政領導班子和領導干部考核體系,推動形成齊抓共管的整體合力。(本文獲第十三屆東北法治論壇優秀獎)

(梅素賢:吉林達博律師事務所律師、主任)

本文刊登于《法治吉林建設研究》2019年第1期法治實踐欄目。

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